Jaarverslag 2013

Jaarbericht

Anno 2013 heeft de wetgever haast; de samenleving eist daadkracht. Maar de waan van de dag verhoudt zich lang niet altijd met het delicate proces van wetgeving.

Wetgeving krijgt niet de zorg die ze verdient

Het is de wettelijke taak van de Raad voor de rechtspraak om – na overleg met de gerechten – regering en parlement te adviseren over wets- en beleidsvoorstellen die gevolgen hebben voor de rechtspleging. De Raad kijkt bij het opstellen van zijn adviezen onder meer naar de organisatorische en financiële gevolgen voor de gerechten. Immers, als er taken bijkomen, moeten de gerechten zich daarop kunnen voorbereiden en moet de Rechtspraak de nodige middelen krijgen. Maar daar blijft het niet bij. Ook inhoudelijk worden wetsvoorstellen langs de liniaal gelegd. Maken tekst en toelichting wel voldoende duidelijk wat van de rechter wordt verwacht? Is het wetsvoorstel in overeenstemming met de algemeen aanvaarde regels en waarden van onze rechtsstaat? En ten slotte: is het wetsvoorstel ook effectief? Worden de beleidsdoelen van de wetgever door het voorstel werkelijk – en op de beste manier – gerealiseerd? Uiteraard blijft de rechter bij deze toetsing uit het politieke vaarwater.

Normen en waarden

Een rechtsstaat is er niet van de ene op de andere dag. We vieren dit jaar het tweehonderdjarig bestaan van de grondwet. In die twee eeuwen – en de daaraan voorafgaande jaren vanaf 1568, het begin van de 80-jarige oorlog – is heel geleidelijk de democratische rechtsstaat ontstaan die wij nu als vanzelfsprekend beschouwen. Gelijke behandeling, kunnen zeggen wat je vindt en alleen van je vrijheid beroofd kunnen worden als de rechter dat heeft beslist, zijn voorbeelden van onze rechtsstatelijke normen en waarden. Die zijn bepalend bij het opstellen van wetten. Onze wetboeken zijn als het ware een spiegel van die normen en waarden. 

Wetgeving is, net als het ontstaan van de rechtsstaat, een kwestie van lange adem, die zich slecht verdraagt met de waan van de dag. Voordat een politieke mening zich heeft vertaald in wetgeving, is zomaar een aantal jaren verstreken. Het maken van een wetsvoorstel door een ministerie of parlementariër kost tijd, net als de advisering door de Raad van State en in voorkomende gevallen door de Raad voor de rechtspraak. Ook de behandeling van wetsvoorstellen in de beide Kamers van het parlement is niet van vandaag op morgen afgerond. 

En als een wet eenmaal in het wetboek staat, duurt het nog geruime tijd voordat die zich in de samenleving heeft ‘gezet’. Regels zijn alleen effectief als zij goed kunnen worden gehandhaafd. De praktijk leert dat het vaak niet lukt om het veelvormige palet aan praktijksituaties even snel in nieuwe regels te vatten. Vaak zijn daar opeenvolgende rechterlijke uitspraken voor nodig, soms ook in hoger beroep. De Raad pleit er daarom voor nieuwe wetten een kans te geven en deze niet snel te wijzigen of vervangen.

Rechtsstatelijk perspectief

Rechters en politici kijken verschillend tegen wetgeving aan. Een politicus is gekozen op basis van zijn verkiezingsprogramma, waarin problemen worden gesignaleerd en oplossingen aangedragen. Eenmaal aan de macht wil de politicus – terecht, daar is hij voor gekozen – de door hem benoemde problemen oplossen. Wie niet snel met resultaten komt, loopt de kans dat de media en het publiek hem brandmerken als krachteloos of – erger nog – als iemand die niet doet wat hij zegt. Wetgeving speelt daarbij vaak een belangrijke rol; met wetsvoorstellen laat een bewindspersoon of parlementariër zien dat hij en zijn partij doen wat hun kiezers verwachten. De politicus gebruikt wetgeving dus vooral ter realisering van beleidsdoelen. Het liefst op zo kort mogelijke termijn, want verkiezingen zijn altijd aanstaande.

Rechters kijken meer vanuit staatsrechtelijk en rechtsstatelijk perspectief naar wetten. Is de bedoeling duidelijk, passen wetten in de internationale context, zijn ze toepasbaar, zijn ze niet in tegenspraak met andere wetten? Duidelijk zal zijn dat een rechter bij het uitoefenen van zijn functie geen mening heeft over het beleid. Rechters zijn aangesteld om de wet toe te passen. Onpartijdig, onafhankelijk, deskundig en met respect voor alle betrokken partijen. De rechter mag en zal nooit op de stoel van de wetgever gaan zitten. In die zin heeft de Raad voor de rechtspraak in het wetgevingsproces een bescheiden rol, namelijk die van adviseur. Dat is overigens wel een belangrijke rol, want uiteindelijk is het de rechter die met de wet in kwestie moet werken.

De Rechtspraak stelt in zijn rol van adviseur kritische vragen over wetsvoorstellen. Zij wijst op conflicten die kunnen optreden tussen de normen en waarden van onze rechtsstaat aan de ene kant en oplossingen voor dringende maatschappelijke problemen aan de andere kant; soms botst de lange termijn met de korte termijn.

Delicaat proces

Wetgeving is een delicaat proces. Wetten zijn bedoeld om lang mee te gaan, want ze vormen de stabiliserende factor in de samenleving. De totstandkoming van een wet duurt lang, de uitvoering van die wet nog langer. De gemiddelde zittingsduur van kabinetten en parlementen neemt af. Sinds de eeuwwisseling zat geen kabinet zijn zittingsperiode uit. Door de dadendrang die de samenleving vraagt, neemt de druk toe om op korte termijn resultaten te laten zien. In dit krachtenveld is er het risico dat de wetgever steken laat vallen. 

De Rechtspraak signaleert in een toenemend aantal gevallen dat de wetgeving niet altijd meer de zorg krijgt die ze verdient. Wetsvoorstellen schuren soms met de normen en waarden van onze rechtsstaat, terwijl meer voor de hand liggende oplossingen om onduidelijke redenen buiten beschouwing blijven.

Grondrechten

Het wetsvoorstel dadelijke tenuitvoerlegging gevangenisstraffen is hier een voorbeeld van. Het voorstel houdt in dat mensen die tot een gevangenisstraf van een jaar of langer zijn veroordeeld, direct hun straf moeten uitzitten, ook als ze in hoger beroep gaan. Kijkend naar de feiten en cijfers, kan de conclusie niet anders zijn dan dat dit wetsvoorstel over vrijwel niemand gaat. Bijna alle verdachten die tot een gevangenisstraf van meer dan een jaar worden veroordeeld, zitten immers al in voorlopige hechtenis. Dat blijft zo, ook als ze in hoger beroep zijn gegaan. Het gaat dus om wetgeving die vooral van symbolische waarde is, staat in het wetgevingsadvies van de Raad [2013/46]. Toch schuift de wetgever hiervoor een van de belangrijkste uitgangspunten van onze rechtsstaat – iedereen is onschuldig totdat hij onherroepelijk is veroordeeld – aan de kant. 

Ook het wetsvoorstel dat regelt dat iemand die is veroordeeld voor een terroristisch misdrijf automatisch de Nederlandse nationaliteit verliest als hij twee nationaliteiten heeft, roept praktische en principiële vragen op. De noodzaak van zo’n wet is net als in het vorige voorbeeld onduidelijk – de minister kan in zulke gevallen namelijk al mensen het Nederlanderschap ontnemen. Toch komt ook hierdoor een van de grondrechten ter discussie te staan, namelijk dat de wet voor iedereen gelijk is. Neem het volgende, fictieve, voorbeeld dat de Raad opnam in zijn wetgevingsadvies [2013/39]: twee mannen die collecteerden voor de jihad, worden veroordeeld tot zes maanden gevangenisstraf wegens deelname aan een terroristische organisatie. Als een van beiden een tweede nationaliteit heeft, raakt hij bovenop de gevangenisstraf ook zijn Nederlanderschap kwijt. De andere man kan deze straf niet worden opgelegd. Is een dergelijk verschil in behandeling rechtvaardig? De Rechtspraak heeft de indruk dat voorstellen als deze niet genoeg zijn doordacht en ook anders uitwerken dan de wetgever zelf lijkt te beogen. 

Een derde voorbeeld van een wetsvoorstel dat de toets der kritiek niet kan doorstaan, is het voorgestelde adviesrecht voor slachtoffers. Het spreekrecht voor slachtoffers werd in 2005 ingevoerd. De rechten van slachtoffers in het strafproces zijn in 2013 uitgebreid, door meer slachtoffers spreekrecht te geven in de rechtszaal. Voordat de praktijk heeft uitgewezen of deze aanpassing afdoende aan de wensen van slachtoffers tegemoetkomt, stelt het kabinet voor om adviesrecht in te voeren. Hiermee krijgen slachtoffers en nabestaanden het recht de rechter te adviseren over juridische kwesties als het bewijs en de hoogte van de straf. 

De Rechtspraak vindt dat de wet die het spreekrecht voor slachtoffers regelt nog niet tot volledige wasdom is gekomen, zeker gezien de uitbreiding van het spreekrecht vorig jaar. In haar wetgevingsadvies [2013/49] vraagt de Rechtspraak tegen deze achtergrond aandacht voor de nadelen van het adviesrecht. Het grootste risico is dat slachtoffers die van het adviesrecht gebruik gaan maken zich op de zitting opnieuw slachtoffer zullen voelen, maar nu van de gang van zaken tijdens het proces. Slachtoffers kunnen in hun nieuwe rol als getuige worden gehoord. Ook kunnen er bij hen hoge verwachtingen ontstaan, terwijl de rechter lang niet altijd gehoor kan geven aan het advies. Een derde risico is dat de positie van het slachtoffer in het proces sterk wordt gejuridiseerd, waardoor het straks minder dan nu gaat om de beleving en de gevoelens van slachtoffers.

Zoals betoogd: in een goed functionerende rechtsstaat is het zaak wetten de tijd te geven zich goed te ‘zetten’. Het kan heel goed zijn dat het bestaande spreekrecht afdoende tegemoet komt aan de wensen van slachtoffers, wier belangen de Rechtspraak hoog in het vaandel heeft staan. De praktijk moet dit nog uitwijzen. 

Aandacht

De algemene indruk is dat anno 2013 regering en parlement steeds meer haast lijken te hebben. ‘Spoedklussen’, voortvloeiend uit het meest recente regeerakkoord, lijken meer juridisch-technische en minder sexy wetgeving naar de achtergrond te drukken. 

Maar dit geldt zeker niet voor de hele linie. Ook in dit tijdsgewricht komt wel degelijk wetgeving tot stand die aan alle vereisten voldoet. Een stralend voorbeeld hiervan is de wetgeving die noodzakelijk is voor de modernisering van rechtspraak, waarvoor in de vorm van het programma Kwaliteit en Innovatie in 2013 de aftrap is gegeven. Hier is wetgeving in de maak die goed in elkaar zit en heel belangrijk wordt voor rechtspraak in de komende decennia, misschien wel voor de rest van deze eeuw – en daarmee voor onze rechtsstaat en de democratische rechtsorde. Oók een actiepunt uit het regeerakkoord! En in dit geval is sprake van wetgeving zoals wetgeving is bedoeld.